Entenda
Informações Gerais
A privação de liberdade1 é a sanção penal estipulada em lei como punição de determinada conduta ilícita e que se realiza na forma de uma restrição ao direito à liberdade do autor da conduta ilícita. Uma vez determinada a prisão de um indivíduo, cumpre ao Estado executar as medidas administrativas necessárias para o cumprimento da pena. Entendida como política pública, a privação de liberdade e o cumprimento de penas deve se organizar a partir de determinados princípios, diretrizes e regras, emanados de fontes diversas, sobretudo a Constituição da República2, tratados internacionais e as leis de execuções penais. Denomina-se direito penitenciário o conjunto de normas jurídicas relativas à execução das penas e das medidas de segurança.
Figura 1 – Fluxo básico do sistema de justiça criminal3
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Fonte: RIBEIRO, Ludmila; SILVA, Klarissa. Fluxo do Sistema de Justiça Criminal Brasileiro: Um balanço da literatura. Cadernos de Segurança Pública, Rio de Janeiro, v. 2, n.1, p. 15, ago. 2010. Disponível em: http://www.isp.rj.gov.br/revista/download/Rev20100102.pdf>. Acesso em: 22 fev. 2013.
Embora atinja justamente o direito à liberdade, um dos mais importantes direitos fundamentais, entende-se predominantemente que tal sanção faz-se necessária para a punição de autores de condutas violentas, causadoras de danos a bens jurídicos fundamentais, tais como a vida e a propriedade privada. Argumenta-se, inclusive, que a instituição da pena privativa de liberdade significou até uma humanização da repressão a condutas violentas, na medida em que substituiu penalidades ainda mais degradantes do passado, tais como, por exemplo, os castigos corporais em praça pública e a pena de morte.
A Constituição da República, no seu art. 5º, elenca direitos e garantias individuais e define as condições de execução da pena privativa de liberdade. No art. 24, define o direito penitenciário como matéria atribuída concorrentemente à União e aos Estados. O art. 84, XII, confere ao Presidente da República o direito de conceder indulto e comutar penas, e o art. 98, I, a existência de juizados especiais para julgar e executar infrações penais de menor potencial ofensivo, permitindo a transação.
Entre os tratados e convenções internacionais, devem ser mencionados, pela incidência na execução das penas, a Declaração Universal dos Direitos do Homem, da ONU, de 1948; o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos, da ONU, de 1966; a Convenção Americana sobre Direitos Humanos — Pacto de San José da Costa Rica —, de 1969; o Código de Conduta para os Funcionários Responsáveis pela Aplicação da Lei, da ONU, de 1979; a Convenção Contra a Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes, da ONU, de 1984; o Plano de Ação de Milão 130, adotado pela ONU no 7º Congresso para a Prevenção do Crime e o Tratamento dos Delinquentes, de 1985; o conjunto de princípios para a proteção das pessoas sujeitas a qualquer forma de prisão, aprovado pela ONU, em 1988; os Princípios Básicos sobre a Utilização da Força e de Armas de Fogo pelos Funcionários Responsáveis pela Aplicação da Lei, da ONU, de 1990; os Princípios Básicos Relativos ao Tratamento de Reclusos Adotados, da ONU, de 1990; as Regras Mínimas para Medidas Não Privativas de Liberdade — Regras de Tóquio —, da ONU, de 1990.
O sistema de execução penal organiza-se consoante um modelo disposto tanto na Lei Federal 7.210, de 19844 (Lei de Execução Penal — LEP — federal), quanto na Lei 11.404, de 19945 (LEP estadual). Os regimes penitenciários são, ainda, tratados na Lei Federal 6.416, de 19776. Em Minas Gerais, há, também, a Lei 12.936, de 19987, que estabelece diretrizes para o sistema penitenciário estadual. O art. 1º da LEP federal estabelece que o sistema de execução penal tem como objetivo “efetivar as disposições de sentença ou decisão criminal e proporcionar condições para a harmônica integração social do condenado e do internado”, e seu art. 4º determina que o Estado recorra à cooperação da comunidade nas atividades de execução da pena e da medida de segurança. Em harmonia com essas disposições, os arts. 8º e 9º da LEP estadual estipulam que o Estado adote um conjunto de medidas médico-psicológicas e sociais com vistas à reeducação do sentenciado e à sua reintegração na sociedade, de forma individualizada e condizente com a personalidade de cada um.
Além disso, na execução da pena deverão ser garantidos os direitos civis, políticos e sociais do sentenciado. Complementarmente, a Resolução nº 5 do Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária — CNPCP — dispõe sobre as Diretrizes Básicas de Política Criminal e Penitenciária. Entre os principais dispositivos incidentes sobre a organização do sistema, destacam-se os itens que orientam o cumprimento de pena privativa de liberdade em estabelecimento prisional próximo à residência da família do condenado; a garantia de vagas no sistema penitenciário, evitando o recolhimento de condenados e presos provisórios em delegacias policiais; a oportunidade de estudo e trabalho para o preso, inclusive mediante convênios com órgãos públicos e parcerias com entidades de direito privado; a instalação de Conselhos da Comunidade em todas as comarcas do País e a descentralização dos Conselhos Penitenciários; a criação de Centros de Observação Criminológica; a garantia de visitas obrigatórias de Juízes e Promotores de Justiça aos estabelecimentos prisionais; a qualificação do pessoal penitenciário e o estímulo à criação de escolas do serviço penitenciário nos Estados; a promoção de assistência jurídica aos presos e a informatização do sistema penitenciário.
O regime penitenciário é, no início da privação de liberdade, determinado pelo tempo de pena imposta na decisão condenatória. No decorrer do cumprimento da prisão, o regime pode ser alterado, de acordo com o tempo e o comportamento do preso. Denomina-se progressão a mudança de um regime de cumprimento de pena mais severo para outro menos rigoroso. Os regimes de cumprimento de pena, em ordem decrescente de rigor são: regime fechado, regime semiaberto e regime aberto.
1 RIBEIRO, Ludmila; SILVA, Klarissa. Fluxo do Sistema de Justiça Criminal Brasileiro: Um balanço da literatura. Cadernos de Segurança Pública, Rio de Janeiro, v. 2, n.1, p. 15, ago. 2010. Disponível em: http://www.isp.rj.gov.br/revista/download/Rev20100102.pdf>. Acesso em: 22 fev. 2013.
2 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília: Presidência da República.Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 25 fev. 2019.
3 Como bem observaram Ludmila Ribeiro e Klarissa Silva, é possível a classificação e o estudo do fluxo do sistema de justiça criminal brasileiro por diversas formas e metodologias. Na representação do fluxo básico de justiça criminal aqui adotada, optamos por enfatizar a função que cada órgão do sistema desempenha, o que ajuda a compreender todas as suas fases como um serviço ou atividade passível de ser interpretado como uma política pública. Na verdade, o critério funcional foi adotado para o desenho de todo o conjunto de políticas públicas de segurança pública neste Portal, salvo no item “Drogas — redução da oferta”, onde, propositalmente, foi adotado um critério temático de classificação.
4 BRASIL. Lei nº 7.210, de 11 de julho de 1984. Institui a Lei de Execução Penal . Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L7210.htm >. Acesso em: 28 fev. 2013.
5 MINAS GERAIS. Lei nº 11.404, de 25 de janeiro de 1994. Contém normas de execução penal. Disponível em: < http://www.almg.gov.br/consulte/legislacao/completa/completa.html?tipo=LEI&num=11404&comp=&ano=1994&aba=js_textoAtualizado#texto >. Acesso em: 28 fev. 2013.
6 BRASIL. Lei nº 6.416, de 24 de maio de 1977. Altera dispositivos do Código Penal (Decreto-lei número 2.848, de 7 de dezembro de 1940), do Código de Processo Penal (Decreto-lei número 3.689, de 3 de outubro de 1941), da Lei das Contravenções Penais (Decreto-lei número 3.688, de 3 de outubro de 1941), e dá outras providências. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6416.htm >. Acesso em: 01 mar. 2013.
7 MINAS GERAIS. Lei nº 12.936, de 8 de julho de 1998. Estabelece diretrizes para o sistema prisional do Estado e dá outras providências. Disponível em: < http://www.almg.gov.br/consulte/legislacao/completa/completa.html?tipo=LEI&num=12936&comp=&ano=1998&aba=js_textoAtualizado#texto >. Acesso em: 1 mar. 2013.
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Regime fechado
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É o que comporta maior nível de privação de liberdade do condenado. No regime fechado, o preso deve cumprir sua pena em penitenciária (art. 87 da LEP federal), sujeitando-se a trabalho no período diurno e isolamento durante o repouso noturno (art. 34, §1º, do Código Penal). A Lei Federal 10.792, de 20031, criou o chamado regime diferenciado, um regime de disciplina carcerária especial, caracterizado por um maior isolamento do preso. Tal modalidade de regime fechado tem sido adotada para presos considerados de alta periculosidade.
1 BRASIL. Lei nº 10.792, de 1º de dezembro 2003. Altera a Lei no 7.210, de 11 de junho de 1984 — Lei de Execução Penal e o Decreto-Lei no 3.689, de 3 de outubro de 1941 — Código de Processo Penal e dá outras providências. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2003/L10.792.htm >. Acesso em: 1 mar. 2013.
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Regime semiaberto
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Nesse regime, a pena será cumprida com trabalho e estudo diurnos, em colônia agrícola, industrial ou estabelecimento similar, e recolhimento em celas coletivas no período noturno (art. 35, §§1º e 2º, do Código Penal). No regime semiaberto, o trabalho externo é admissível, inclusive na iniciativa privada, ao contrário do que ocorre no regime fechado. O Juiz, na própria sentença, poderá conceder o trabalho externo ou, posteriormente, o Juiz da execução poderá concedê-lo desde o inicio do cumprimento de pena. A Lei Federal 12.258, de 20101, que altera a LEP federal, inseriu no ordenamento jurídico a possibilidade de utilização de equipamento de vigilância indireta (monitoração eletrônica) pelo condenado nos casos em que especifica. No mesmo sentido, a LEP estadual foi alterada para comportar o monitoramento eletrônico de presos.
1 BRASIL. Lei nº 12.258, de 15 de junho 2010. Altera o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal), e a Lei no 7.210, de 11 de julho de 1984 (Lei de Execução Penal), para prever a possibilidade de utilização de equipamento de vigilância indireta pelo condenado nos casos em que especifica. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/lei/l12258.htm >. Acesso em: 1 mar. 2013.
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Regime aberto
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Nesse regime, o sentenciado ganha o direito de cumprir a pena em contato com a sociedade, na medida em que cumpre pena em liberdade parcial, monitorada pelo Estado. O regime aberto baseia-se na autodisciplina e senso de responsabilidade do condenado (caput do art. 36 do Código Penal), que deverá, fora do estabelecimento prisional e sem vigilância, trabalhar, frequentar curso ou exercer outra atividade autorizada, permanecendo recolhido na prisão durante o repouso noturno e nos dias de folga (art. 36 do Código Penal).
Além das alterações no regime de cumprimento da pena, o Juiz poderá conceder livramento condicional ao condenado a pena privativa de liberdade igual ou superior a dois anos, desde que requisitos sejam cumpridos. O livramento condicional pode ser deferido quando:
- cumprida mais de um terço da pena, se o condenado não for reincidente em crime doloso e tiver bons antecedentes;
- cumprida mais da metade, se o condenado for reincidente em crime doloso;
- comprovado comportamento satisfatório durante a execução da pena, bom desempenho no trabalho que lhe foi atribuído e aptidão para prover à própria subsistência mediante trabalho honesto;
- tenha reparado, salvo efetiva impossibilidade de fazê-lo, o dano causado pela infração;
- cumprido mais de dois terços da pena, nos casos de condenação por crime hediondo, prática da tortura, tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, e terrorismo, se o apenado não for reincidente em crimes dessa natureza.
Para o condenado por crime doloso, cometido com violência ou grave ameaça à pessoa, a concessão do livramento ficará também subordinada à constatação de condições pessoais que façam presumir que o liberado não voltará a delinquir.
Embora as prisões existam no Brasil desde o período colonial, e apesar também das garantias previstas na Lei de Execução Penal, só recentemente a atividade de vigilância e custódia de presos tem sido objeto de maior atenção governamental. Tradicionalmente, a gestão prisional ficou caracterizada pela desorganização institucional, falta de profissionalização e ausência crônica de vagas. Inclusive, na ausência de um órgão suficientemente preparado para a custódia de presos, tornou-se comum a guarda improvisada de presos em delegacias da Polícia Civil dos Estados. Prisões superlotadas, precárias e promíscuas tornaram-se lugar-comum no Brasil. Em consequência, as prisões brasileiras ficaram conhecidas no mundo todo como ambientes altamente propícios a violações de direitos humanos e impróprios para a realização da meta de ressocialização dos apenados.
Tal situação calamitosa das prisões vem sendo superada gradualmente nos últimos anos graças ao aumento dos investimentos públicos tanto na construção e reforma de prisões, quanto na profissionalização e capacitação técnica dos agentes penitenciários.
Nesse sentido, a situação do sistema prisional no Estado de Minas Gerais tem sido pautada pela política de ampliação e profissionalização do setor, refletindo o investimento na transferência para a Subsecretaria de Administração Prisional – Suapi – das unidades administradas pela Polícia Civil, na criação de vagas por meio da construção e ampliação de presídios e penitenciárias e em ações voltadas para a melhoria da gestão no sistema prisional, com avanços na qualidade de atendimento ao preso, por meio da modernização e humanização do sistema. O número de vagas no sistema prisional estadual saltou de cerca de 23 mil em 2003 para mais de 50 mil em 2013. A ampliação no número de vagas trouxe ainda como benefício a redução do problema de superlotação em prisões, que, não obstante, ainda persiste em algumas localidades.
A última grande novidade do setor no Estado foi a inauguração de prisões mediante contratos de concessão nos moldes de parcerias público-privadas, nas quais o ente privado se responsabiliza pela construção e gestão de presídios em troca de um valor repassado regularmente ao parceiro privado.
Em que pese esse esforço de ampliação de vagas prisionais e de profissionalização do setor, tem crescido o debate sobre a incapacidade das penas de prisão propiciarem a ressocialização dos egressos do sistema prisional. O principal indicador dessa questão são os elevados índices de reincidência criminal de pessoas que deixam a prisão, mesmo em países que apresentam sistemas prisionais melhores que o brasileiro.
Em função disso, a penalização de criminosos por meio da prisão vem sendo questionada mundialmente, dando ensejo a discussões em torno de alternativas de punição e ressocialização que podem ser adotadas pela política criminal. Tal discussão chegou ao Brasil já em 1984, no contexto da reforma do Código Penal. Objetivou-se, a partir de então, a implementação de reações estatais ao crime alternativas à pena de prisão, com a adoção da justiça restaurativa e da desconstrução do discurso da severidade penal como meio de frear a violência e a criminalidade. As penas alternativas pressupõem a ineficácia das prisões enquanto instrumento de política criminal, dado o elevado índice de reincidência dos egressos, e introduzem formas alternativas de punição, visando, sobretudo, ao invés da expiação da culpa, à reparação do dano criminoso, ou seja, a chamada justiça restaurativa.
Coube à Lei Federal 7.209, de 19841, a introdução das chamadas penas restritivas de direito, entre elas a prestação de serviços à comunidade ou a entidades públicas, a interdição temporária de direitos e a limitação de fim de semana. Posteriormente, as Leis Federais 9.099, de 19952, e 9.714, de 19983, adotaram mais abertamente o paradigma da justiça restaurativa, buscando evitar o encarceramento do sentenciado, substituindo a pena privativa de liberdade pela pena alternativa. A Lei Federal 9.714 introduziu mais duas penas restritivas de direitos, a prestação pecuniária e a perda de bens e valores. Mais recentemente, a Lei Federal 12.403, de 20114, ampliou as modalidades e possibilidades de penas alternativas no que diz respeito à fiança, dando maior autonomia aos Delegados de Polícia, que estão autorizados a conceder fiança em crimes com pena de privação de liberdade de até quatro anos de reclusão, podendo variar de acordo com a capacidade econômica do acusado.1 BRASIL. Lei nº 7.209, de 11 de julho 1984. Altera dispositivos do Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940 - Código Penal, e dá outras providências . Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/1980-1988/L7209.htm >. Acesso em: 1 mar. 2013.
2 BRASIL. Lei nº 9.099, de 26 de setembro de 1995. Dispõe sobre os Juizados Especiais Cíveis e Criminais e dá outras providências. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9099.htm >. Acesso em: 28 fev. 2013.
3 BRASIL. Lei no 9.714, de 25 de novembro de 1998. Altera dispositivos do Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 - Código Penal. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9714.htm >. Acesso em: 5 mar. 2013.
4 BRASIL. Lei no 12.403, de 4 de maio de 2011. Altera dispositivos do Decreto-Lei no 3.689, de 3 de outubro de 1941 - Código de Processo Penal, relativos à prisão processual, fiança, liberdade provisória, demais medidas cautelares, e dá outras providências. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12403.htm >. Acesso em: 5 mar. 2013.