Entenda
Informações Gerais
O planejamento é a fase anterior à execução das ações do Estado, ou seja, é o momento em que se estabelece o que deve ser feito pelos governos, quanto deve ser feito e a que custo. Trata-se de uma atividade que visa definir quais os objetivos a serem alcançados e elencar quais ações devem ser implementadas para alcançá-los. O orçamento é o instrumento por meio do qual são definidos os recursos necessários para a realização das ações planejadas. O planejamento e o orçamento refletem as escolhas políticas de um determinado governo, tendo em vista que os objetivos podem ser múltiplos, mas os recursos são limitados. Assim, o planejamento e o orçamento funcionam como um guia para a alocação dos recursos nas atividades consideradas mais relevantes do ponto de vista político. A partir desse guia, as ações governamentais planejadas são executadas, isto é, realizadas pelos órgãos e poderes públicos; e controladas, monitoradas e avaliadas, isto é, fiscalizadas e apreciadas pelos poderes públicos e pela sociedade civil. Os resultados da avaliação da execução daquilo que foi planejado e orçado podem ser utilizados para a revisão do planejamento. O conjunto de todas estas atividades, do planejamento à avaliação e replanejamento, é chamado de ciclo orçamentário.
Em Minas Gerais, o planejamento e o orçamento são elaborados por meio de um conjunto de instrumentos legais de longo, médio e curto prazo. São eles o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado — PMDI —, o Plano Plurianual de Ação Governamental — PPAG —, a Lei de Diretrizes Orçamentárias — LDO — e a Lei Orçamentária Anual — LOA. A elaboração desses instrumentos de planejamento e orçamento, porém, é apenas o primeiro passo do ciclo orçamentário. Este corresponde a todas as fases de planejamento, execução, controle e monitoramento das ações governamentais. O funcionamento da execução orçamentária, do controle e do monitoramento e avaliação das ações governamentais no Estado de Minas Gerais está explanado nos próximos itens.
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Ciclo Orçamentário
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O ciclo orçamentário é o processo de gestão dos recursos públicos que consiste nas seguintes etapas:
- elaboração dos projetos de lei do ciclo orçamentário (Plano Plurianual de Ação Governamental — PPAG —, Lei de Diretrizes Orçamentárias — LDO — e Lei Orçamentária Anual — LOA);
- apreciação e aprovação dos projetos de lei pelo Poder Legislativo;
- execução do orçamento – etapa em que ocorre a arrecadação da receita e a realização da despesa;
- controle e avaliação das políticas públicas pelo Poder Legislativo e pelo Tribunal de Contas.
Terminada a última etapa, o ciclo é retroalimentado, gerando novos projetos de leis orçamentárias. Assim, as modificações e adequações informadas pelo processo de avaliação das políticas e da aplicação dos recursos podem ser incorporadas aos novos projetos, de forma a aprimorar o processo de planejamento e gestão dos recursos.
O ciclo se inicia com a elaboração do PPAG pelo Poder Executivo. O PPAG é elaborado no primeiro ano de mandato de um governo e vigora até o primeiro ano de mandato do governo seguinte, o que possibilita a continuidade da ação governamental. A rigor, o ciclo orçamentário se repete a cada quatro anos, sendo a LDO e a LOA editadas e votadas todo ano.
Nessa etapa, as unidades gestoras do Poder Executivo elaboram suas propostas parciais de orçamento, que são encaminhadas, junto com a proposta do Poder Legislativo, ao órgão central do sistema de orçamento do Município para consolidação. De forma geral, essa função é desempenhada pela Secretaria de Planejamento.
Dessa última consolidação, surge o projeto de lei orçamentária, que deve ser submetido ao chefe do Poder Executivo, isto é, ao prefeito, que o encaminhará ao Poder Legislativo por meio de mensagem.
A LDO constitui uma exceção na etapa de elaboração dos projetos orçamentários. Por ser um instrumento de definição de diretrizes e regras para a elaboração do orçamento, cuja formatação independe da participação das unidades gestoras e dos demais órgãos, essa norma é elaborada, em geral, pelo órgão central do sistema de orçamento.
Após a etapa de elaboração, o Poder Executivo encaminha o projeto de lei ao Poder Legislativo, ao qual compete autorizar as despesas fixadas no orçamento público. Porém, uma vez iniciada sua tramitação no Poder Legislativo, o parlamentar pode propor alterações ao projeto, por meio de emendas. A proposição aprovada pelo Legislativo é então enviada para a sanção do Executivo, e este pode acatar ou vetar as alterações propostas. Se vetado, o projeto retorna para a apreciação do Legislativo, que poderá manter o veto ou derrubá-lo, se assim achar conveniente. No que concerne às emendas parlamentares aos projetos de lei que compõem o ciclo orçamentário, importa saber que a Constituição Federal, de 19881 impõe alguns limites à sua aprovação, o que pode ser visto no item Emendas Parlamentares e de Participação Cidadã.
A tramitação das leis do ciclo orçamentário se dá em turno único, com apresentação e apreciação de parecer em comissão mista, e apreciação pelo Plenário da casa legislativa, na forma que dispuser o regimento interno (CF, art. 166, §1º). Após a aprovação pelo Poder Legislativo e a sanção do chefe do Poder Executivo, o orçamento passa a ter validade para o exercício ao qual se refere. Inicia-se então a fase de Execução Orçamentária.
A execução é posteriormente monitorada, controlada e avaliada pelo Poder Legislativo e pelo Tribunal de Contas, na fase do Controle. Terminada a última etapa, o ciclo é retroalimentado, gerando novos projetos de leis orçamentárias.
Figura 1 - O Ciclo Orçamentário
Fonte: MINAS GERAIS. ASSEMBLEIA LEGISLATIVA. Diretoria de Processo Legislativo. Gerência-Geral de Consultoria Temática.
1 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília: Presidência da República.Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 25 fev. 2019.