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Instrumentos de Planejamento e Orçamento

Entenda

Informações Gerais

Os instrumentos de Planejamento e Orçamento do Estado se compõem de planos de longo, médio e curto prazos.
Os governos federal, estadual e municipal definem, por meio de um conjunto de leis, como pretendem gastar os recursos públicos, ou seja, os recursos arrecadados com tributos e outras fontes de receita. Esse conjunto de leis compõe o rol de instrumentos de planejamento e orçamento postos à disposição do Estado para orientá-lo na realização de suas atividades, ou seja, compõe o Sistema Orçamentário do Estado.
Em Minas Gerais, são quatro as leis orçamentárias. Por determinação constitucional, todas as leis orçamentárias são de iniciativa do Poder Executivo, a quem compete enviar o projeto de lei para a apreciação do Poder Legislativo. Este, por sua vez, tem a prerrogativa de propor alterações ao projeto, por meio de emendas parlamentares, durante sua tramitação.
As leis que compõem o Sistema Orçamentário do Estado são:

  • Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado — PMDI —, que corresponde ao planejamento estratégico de longo prazo do governo. Não há prazos para a edição do PMDI, mas, desde 2003, foi estabelecido o período de aproximadamente vinte anos, sendo a lei atualizada a cada quatro anos.
  • Plano Plurianual de Ação Governamental — PPAG —, que corresponde ao planejamento de médio prazo do governo. O Plano sistematiza todos os programas, projetos e atividades que o governo pretende desenvolver em um período de quatro anos, para entregar à sociedade ou à própria administração pública um produto — bens, serviços ou transferências financeiras —, com os respectivos quantitativos físicos e financeiros e região a ser beneficiada. O PPAG vem sendo revisto anualmente para garantir sua consonância à Lei Orçamentária Anual.
  • Lei de Diretrizes Orçamentárias — LDO —, que estabelece as prioridades e metas da administração pública para o ano seguinte e as regras que deverão ser observadas na formulação do Projeto de Lei Orçamentária Anual pelo Poder Executivo. Essa lei deve ser editada anualmente.
  • Lei Orçamentária Anual — LOA —, que contém a estimativa de receitas e a previsão de despesas anuais do governo para o ano seguinte à sua edição. Elaborada de acordo com a LDO e o PPAG, essa lei detalha os recursos necessários para a execução do programa de trabalho governamental e deve ser editada anualmente.

A Constituição da República, de 19881 exige que o PPAG, a LDO e a LOA sejam articulados, interdependentes e compatíveis entre si. O objetivo da exigência é buscar a integração das atividades de planejamento, orçamento e gestão para assegurar a coerência, a eficiência e a eficácia da ação governamental.

 

1 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília: Presidência da República.Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 25 fev. 2019.

  • Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado – PMDI

    O PMDI é um plano de longo prazo, de caráter estratégico. É importante destacar que o PMDI foi criado pela Constituição Estadual, de 19891, sendo uma inovação em relação aos instrumentos de planejamento e orçamento previstos pela Constituição da República, de 19882.

    Não há uma forma específica nem prazos constitucionais ou legais para a elaboração do PMDI3. Desde 2003, no entanto, o PMDI tem sido utilizado como um plano estratégico governamental, que pretende responder às seguintes questões: Onde estamos? Aonde podemos chegar? Aonde queremos chegar? Como chegar lá? O plano apresenta, assim, uma análise de cenário, retratando o momento de sua elaboração, a visão de futuro desejada, os objetivos da administração e a organização da estratégia governamental, para que se atinjam os objetivos propostos. O plano tem sido atualizado a cada quatro anos.

    O Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) para o período 2016-2027 está contido na Lei 21.967, sancionada em 12/1/164, a partir do Projeto de Lei 3.039/155, do governador. O PMDI é um plano de longo prazo, que consolida um conjunto de grandes escolhas para a construção do futuro do Estado. Para incentivar o desenvolvimento de Minas Gerais em todas as áreas da ação governamental, a Constituição Estadual de 1989 determina uma total integração entre o PMDI e os instrumentos de planejamento e orçamento, como a Lei Orçamentária Anual — LOA —, o Plano Plurianual de Ação Governamental — PPAG — e a Lei de Diretrizes Orçamentárias — LDO. Dessa forma, o PMDI se incorpora ao ciclo orçamentário, garantindo a articulação, a interdependência e a compatibilidade desses instrumentos, com o objetivo de buscar a integração das atividades de planejamento, orçamento e gestão da administração pública estadual.


    O objetivo principal do PMDI é o de proporcionar as condições estruturantes fundamentais para um ciclo prolongado de crescimento econômico e social sustentável, capaz de propiciar a redução estrutural das desigualdades regionais do Estado.


    O PMDI 2016-2027, em vigor, é estruturado em três volumes. No primeiro volume são estabelecidas as bases de referência do Plano, a situação em que se encontra o Estado de Minas Gerais, a evolução recente do Estado nos campos das políticas industrial, tecnológica e regional, e a nova estrutura proposta no PMDI, que organiza a estratégia de desenvolvimento do Estado em 5 eixos finalísticos e 1 eixo de suporte à administração pública (Desenvolvimento Produtivo, Científico e Tecnológico; Infraestrutura e Logística; Saúde e Proteção Social; Segurança Pública; Educação e Cultura; e Governo). O segundo volume apresenta os diagnósticos dos setores de governo, evidenciando sua evolução e identificando os fatores críticos, as tendências e diretrizes de cada setor. O terceiro volume apresenta os perfis dos dezessete territórios do Estado por eixo de desenvolvimento, bem como as demandas sociais priorizadas por participantes dos Fóruns Regionais de Governo.



    1 MINAS GERAIS. Constituição (1989). Constituição do Estado de Minas Gerais. Belo Horizonte: Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais, 2012. Disponível em: <https://www.almg.gov.br/export/sites/default/consulte/legislacao/Downloads/pdfs/ConstituicaoEstadual.pdf>. Acesso em: 13 set. 2019.

    2 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília: Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 13 set. 2019.

    3 MINAS GERAIS. Lei nº 15.032, de 20 de janeiro de 2004. Estabelece o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado — PMDI — e dá outras providências. Dsisponível em: <http://www.almg.gov.br/consulte/legislacao/completa/completa.html?tipo=LEI&num=15032&comp=&ano=2004&aba=js_textoAtualizado>. Acesso em: 13 set. 2019.

    4 MINAS GERAIS. Lei nº 21.967, de 12 de janeiro de 2016. Atualiza o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado – PMDI – e dá outras providências. Disponível em: <https://www.almg.gov.br/consulte/legislacao/completa/completa.html?tipo=LEI&num=21967&comp=&ano=2016>. Acesso em: 13 set. 2019.

    5 PIMENTEL, Fernando Damata (Governador). Projeto de Lei nº 3.039, de 2015. Atualiza o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado - PMDI - e dá outras providências. Disponível em: <https://www.almg.gov.br/atividade_parlamentar/tramitacao_projetos/interna.html?a=2015&n=3039&t=PL>. Acesso em: 13 set. 2019.

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  • Plano Plurianual de Ação Governamental – PPAG

    O Plano Plurianual de Ação Governamental é um plano de médio prazo, de caráter tático-operacional, com período de vigência de quatro anos. O PPAG contém a estratégia de governo prevista para o alcance dos objetivos estabelecidos no Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado — PMDI —, traduzida em um conjunto de programas e ações. Por essa razão, o PMDI e o PPAG devem estar alinhados. O PPAG, elaborado no primeiro ano de um governo, vigora até o fim do primeiro ano do governo seguinte, o que visa garantir a continuidade na administração do planejamento governamental. O projeto de lei do PPAG, ou o de sua revisão anual, deve ser enviado ao Legislativo até 30 de setembro. Desde 2003, o projeto de lei que institui o PPAG, e os de suas revisões anuais, são discutidos com a sociedade civil. Tanto a discussão com a população como a revisão anual do PPAG durante o período de sua vigência têm previsão legal.
    O elemento organizativo central do PPAG é o programa, que é um conjunto articulado de ações orçamentárias com o intuito de alcançar um objetivo específico. Assim, o programa permite identificar o que o governo pretende fazer para atingir determinado objetivo político.
    Os programas vêm sendo articulados na forma da estratégia estabelecida no PMDI. Assim, por exemplo, no PPAG em vigor, os programas se organizam em “Redes de Desenvolvimento Integrado”. Temos assim, as redes, os programas e suas respectivas ações.
    Cada ação no PPAG apresenta-se acompanhada de seu produto, de seus localizadores e de suas metas física e financeira, ou seja, das indicações do que a ação pretende entregar, da região de planejamento onde esta será realizada, de quantas entregas serão feitas e a que custo.
    O PPAG é desdobrado em dois volumes, os quais permitem a visualização dos programas e das ações governamentais pela forma de organização da estratégia prevista no PMDI (Volume 1) ou pelo setor de governo responsável (Volume 2). Saiba mais sobre o PPAG atual e os anteriores.

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  • Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO

    A LDO tem como objetivos estabelecer as diretrizes para a elaboração da Lei Orçamentária Anual, as metas de sustentabilidade fiscal para o biênio subsequente, além das prioridades e metas da administração pública para o ano seguinte, a serem atingidas por meio da execução dos programas e ações previstos no Plano Plurianual de Ação Governamental — PPAG. A LDO tem vigência de um ano e seu projeto deve ser enviado ao Legislativo até 15 de maio. A aprovação da LDO é condição para o início do recesso legislativo (17 de julho), já que ela é pré-requisito para a elaboração da LOA e, consequentemente, para sua tramitação, que se inicia no semestre seguinte.
    A Constituição Federal, de 19881 inovou ao instituir a LDO no rol das leis orçamentárias. Com o objetivo de ser o instrumento norteador da elaboração da Lei Orçamentária Anual, a LDO deverá dispor, entre outros, sobre:

    •   as prioridades e metas da administração pública;
    •   a estrutura e organização dos orçamentos, bem como as diretrizes para sua elaboração;
    •   a dívida pública;
    •   as despesas com pessoal e encargos sociais;
    •   a política de aplicação de recursos das agências financeiras oficiais de fomento;
    •   as alterações na legislação tributária.


    A Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe outras funções para a LDO, como a de estabelecer metas fiscais de médio prazo relativas à administração das receitas e à execução das despesas, com as quais o governo se compromete ao elaborar e executar o orçamento, com vistas a assegurar o equilíbrio fiscal.

    Saiba mais sobre a LDO atual e as anteriores.

     

    1 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília: Presidência da República.Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 25 fev. 2019.

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  • Lei Orçamentária Anual – LOA

    A LOA é uma lei anual, de caráter operacional, que organiza a alocação dos recursos públicos, de acordo com as diretrizes, os objetivos, as metas e as prioridades estabelecidas no Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado — PMDI —, na Lei de Diretrizes Orçamentárias — LDO — e no Plano Plurianual de Ação Governamental — PPAG. Dessa forma, o orçamento, mais do que um documento de receitas e despesas, deve ser entendido como um programa de trabalho, que operacionaliza as metas e os objetivos estabelecidos nas leis de planejamento. Enquanto a LDO estabelece as diretrizes para a elaboração do orçamento, a LOA define o volume de recursos que será destinado a cada ação de todos os programas que compõem o PPAG.
    O projeto de lei do orçamento anual deve ser enviado pelo Executivo ao Legislativo até 30 de setembro de cada ano. Durante sua tramitação podem ser sugeridas emendas parlamentares e de participação popular ao projeto. A LOA em vigor pode ser alterada através da autorização, pelo Poder Legislativo, para a abertura de créditos adicionais, solicitados pelo Poder Executivo, por meio de projeto de lei.
    Atualmente, a LOA é organizada em seis volumes, que detalham as informações sobre a alocação dos recursos, conforme determina a Constituição:

    • Volume I: Orçamento Fiscal e Orçamento de Investimento das Empresas Controladas pelo Estado (demonstrativos consolidados — receitas e despesas).
    • Volume II: Orçamento Fiscal — Administração Direta e Administração Indireta (despesas).
    • Volume III: Orçamento de Investimento das Empresas Controladas pelo Estado.
    • Volume IV: Distribuição Regional dos Investimentos (obras e investimentos em obras).
    • Volume V: Quadros de Detalhamentos das Despesas — QDD.
    • Volume VI: Alterações ao Orçamento pelo Poder Legislativo.

    É importante ter clara a distinção entre os tipos de orçamento — orçamento fiscal e orçamento de investimento das empresas controladas pelo Estado. As ações orçamentárias dos programas podem ser realizadas tanto por empresas públicas quanto por órgãos, autarquias e fundações e, dessa forma, podem estar vinculadas tanto ao orçamento fiscal quanto ao orçamento de investimento.
    O orçamento fiscal diz respeito às despesas realizadas pela administração por meio de seus órgãos, autarquias e fundações públicas e empresas controladas pelo Estado — volumes I e II.
    As despesas com "Investimento" realizadas pelas empresas públicas e pelas sociedades de economia mista constam no orçamento de investimento, organizado no volume III. Mas, apenas as despesas com "Investimento" realizadas pelas empresas públicas integram o orçamento do Estado. As demais despesas dessas empresas, não.
    É preciso estar atento, pois a informação sobre o financiamento das ações de um programa poderá estar no volume II ou no volume III da peça orçamentária. Assim, antes de consultar a Lei Orçamentária, é interessante consultar o PPAG, pois nele está indicada, além da unidade responsável pelo programa, a unidade orçamentária, que recebe o recurso e executa as ações correspondentes. Assim, é possível visualizar se os recursos que financiam cada programa são provenientes do orçamento fiscal ou do orçamento de investimento.
    O volume IV trata da regionalização das despesas de investimentos. É uma organização importante pois mostra em quais Municípios estão sendo ou serão realizadas obras ou reformas, bem como o volume de recursos que serão empregados.
    O volume V traz o quadro de detalhamento da despesa. Como o próprio nome indica, fornece informações mais detalhadas sobre os gastos, indicando, por exemplo, o objeto de gasto (elemento de despesa). Desse modo, é possível saber se aquela dotação se destina à aquisição de equipamentos, material de consumo, pagamentos de diárias, etc.
    O volume VI traz a compilação das emendas ao projeto de lei do orçamento aprovadas pelo Poder Legislativo.

     

    Ver também Orçamento criança e adolescente.

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Atuação da Assembleia Legislativa de Minas Gerais
Fiscalização
Requerimento 4612/2019

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Requerimento 4379/2019

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