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Finanças Públicas

Entenda

Informações Gerais

As finanças públicas compreendem a captação, a gestão e a execução de recursos pelo Estado para financiamento de suas atividades.
A captação de recursos pelo Estado é feita principalmente por meio da tributação, isto é, a atividade governamental que visa subtrair coercitivamente uma parcela dos recursos da sociedade. A política tributária consiste na definição de diretrizes e no gerenciamento da tributação. Outra importante forma de captação de recursos é a proveniente das transferências de recursos entre os entes. No sistema federativo brasileiro, os entes federados (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) recebem recursos uns dos outros. São as chamadas transferências de recursos de outros entes. Esses recursos são captados, em sua maior parte, por meio de tributos de competência do ente transferidor. Ainda outro meio de captação de recursos é o endividamento público, isto é, a captação de recursos financeiros feita pelo Estado com terceiros, de forma contratual e por encargos.
Já a gestão dos recursos públicos é feita por meio dos instrumentos de planejamento e orçamento, que visam estabelecer planos de alocação desses recursos, priorizando áreas e ações desejadas pelos governos. Tais planos são definidos em leis de iniciativa do Poder Executivo e aprovadas pelo Poder Legislativo, onde podem ser alterados, recebendo emendas parlamentares e de participação cidadã. Apesar de o plano de alocação governamental ser elaborado por meio desses instrumentos, certas formas de alocação possuem limites previamente definidos em lei ou na Constituição para a sua execução. São os chamados limites constitucionais legais, os quais vinculam o planejamento do Estado, como, por exemplo, os percentuais mínimos de gastos com educação e saúde e o percentual máximo de despesas com pessoal.
Por fim, a execução dos recursos é realizada pelas unidades orçamentárias que compõem a estrutura administrativa do Estado. Além dos órgãos da administração, fundos estaduais podem receber e executar recursos para finalidades específicas, estabelecidas nas leis que os instituíram.
Este site, ao contrário do que é comum em finanças públicas, não segue a lógica da divisão clássica entre receitas e despesas. Isso porque a abordagem que fazemos do tema toma as finanças públicas uma política em si, financiadora de todas as demais políticas públicas tratadas neste site. Para o leitor que busca dados e informações sobre as receitas públicas, estes podem ser encontrados nos tópicos Política Tributária, Transferências Obrigatórias da União ao Estado, Transferências Voluntárias da União ao Estado, Operações de Crédito e Execução Orçamentária, embora ali, em alguns casos, os temas sejam tratados também sob o ponto de vista da despesa. Para o leitor que busca dados e informações sobre as despesas públicas, estes podem ser encontrados em todos os demais tópicos, especialmente em Execução Orçamentária. Para buscar dados sobre a despesa ou financiamento de determinada política pública, recomendamos ao usuário que navegue para sua página respectiva. Mais informações podem ser encontradas também no Portal da Transparência do Estado de Minas Gerais1.
 

1 MINAS GERAIS. Portal da Transparência do Estado de Minas Gerais. Disponível em: < http://www.transparencia.mg.gov.br/ >. Acesso em: 06 mar. 2014

  • As funções fiscais

    As finanças públicas podem ser consideradas, em um conceito mais estrito, como os meios de financiamento das ações do Estado. Essas ações, por sua vez, são orientadas para o cumprimento de certas finalidades, que se chamam “funções fiscais”. As funções fiscais que norteiam as ações do Estado refletem a política adotada pelo setor público em determinado momento. Ao longo da história, as ações estatais assumiram finalidades e destinatários diversos, como promover guerras, subsidiar a industrialização, redistribuir renda e fornecer educação pública.
    O economista Richard Musgrave1, considerado o fundador da área de estudos de Finanças Públicas, cunhou, em 1959, uma classificação tríplice das finalidades do Estado, que ainda hoje é a utilizada pela literatura acadêmica como sendo as funções clássicas do Estado. São elas: as funções alocativa, distributiva e estabilizadora. Nessa classificação, o economista estava preocupado com as ações orçamentárias do Estado, isto é, aquelas que se operam por meio das receitas e despesas públicas.
    A função alocativa compreende todas as ações do Estado que objetivam alocar bens de modo distinto ao que seria a alocação realizada pelo mercado. O processo alocativo puro de mercado, que se faz pelas decisões voluntárias entre os indivíduos, é substituído (integral ou parcialmente) pelo processo alocativo político, isto é, pelas decisões de uma sociedade política, conforme os critérios do sistema político por ela adotado. Eis as questões que se colocam para a realização dessa função:

    • Quais bens devem ser fornecidos?
    • Para quem devem ser fornecidos?
    • Qual a quantidade desses bens?
    • Quanto devem custar esses bens?
    • Quem deve produzi-los?
    • Quem deve financiar, isto é, qual setor da sociedade deverá ser responsável pelo fornecimento desses bens?
    • Por que esses bens devem ser fornecidos?


    Essas questões, no âmbito do mercado, são respondidas por meio das decisões de cada agente, as quais sinalizam aos produtores o que está sendo demandado e a qual preço. Esses produtores, por sua vez, ajustarão sua oferta para atender às necessidades demandadas.
    No âmbito do setor público, porém, os critérios de alocação são distintos. Não é a decisão de agentes de mercado, mas a decisão política, imperativa, que irá nortear o fornecimento e a destinação dos bens, a sua quantidade e o seu financiamento. Conforme Musgrave:

    é aqui que o processo político entra em cena e deve substituir o sistema de mercado. Ou seja, o voto deve substituir a moeda. Uma vez que os eleitores saibam que estarão sujeitos à decisão eleitoral (seja ela por maioria simples ou alguma outra regra), eles acharão do seu interesse votar coerentemente com suas preferências pessoais. Dessa forma, a decisão pelo processo de voto se transforma num substituto para a revelação de preferências pelo sistema de mercado.
    Diante disso, economistas e estudiosos das finanças públicas passaram a se preocupar cada vez mais com a questão de tornar a alocação política de recursos mais eficiente. Grande parte deles considera que certos bens não podem ser fornecidos de modo eficiente por meio do sistema de mercado, isto é, mediante transações voluntárias entre consumidores individuais e produtores. Esses bens são chamados de “bens públicos”. Os bens públicos, nessa abordagem, são aqueles cujo consumo por um indivíduo não exclui outros consumidores — como o ar, por exemplo — e cuja exclusão de indivíduos do aproveitamento de seus benefícios possui custos impeditivos — como, por exemplo, a iluminação das ruas. Assim, apesar de haver demanda para tais bens, os consumidores não estariam dispostos a pagar por eles. O resultado é que os produtores não os ofertariam, gerando a chamada “falha de mercado”. Nesses casos, recomendam que o Estado supra a “falha de mercado”, fornecendo os bens públicos de forma direta ou indireta, isto é, utilizando-se da função alocativa para ofertar tais bens à sociedade. Esta seria uma resposta teórica clássica à questão de “quais bens devem ser ofertados”. Outras correntes teóricas respondem de modos diferentes a essa questão, seja demandando responsabilidades maiores ao setor público, seja negando a eficiência de qualquer função alocativa ao Estado. Não obstante, a função fiscal alocativa é sempre fruto de uma decisão política imperativa, quaisquer que sejam o sistema decisório adotado ou as motivações dos decisores.
    A função distributiva, de acordo com Musgrave, são os “ajustes na distribuição da renda e riqueza para assegurar uma adequação àquilo que a sociedade considera como um estado 'justo' ou adequado de distribuição.”.
    De modo similar à função alocativa, essa função compreende todas as ações do Estado que objetivam distribuir renda de modo distinto do que seria a distribuição se esta fosse realizada tão somente pela ação dos indivíduos no mercado. O processo distributivo de mercado, que se faz pelas decisões voluntárias entre os indivíduos, é substituído (integral ou parcialmente) pelo processo distributivo político, isso é, pelas decisões de uma sociedade política, conforme os critérios do sistema político adotado por aquela sociedade.

    Assim, são as seguintes as questões que se colocam para a realização dessa função:

    • Qual deve ser a distribuição ideal da renda na sociedade?
    • Quem seriam os beneficiários de uma redistribuição da renda?
    • Qual renda deve ser distribuída?
    • O quanto de renda deve ser distribuída?
    •  Quem deve ter suas rendas redistribuídas?

    Essas questões, pelo sistema distributivo do mercado, são respondidas por meio das decisões de cada agente, os quais, conforme suas preferências e meios disponíveis, decidem como irão distribuir a própria renda, em troca de bens e serviços produzidos por outros.
    Na função distributiva do Estado, o critério de distribuição é distinto. É a decisão política, e não as transações voluntárias dos agentes no mercado, que irá nortear o parâmetro de destinação das rendas, a sua quantidade e a sua origem. Segundo Musgrave:

    (...) o problema de distribuição é de tratamento bem mais complexo, a ponto de transformar os aspectos distributivos em um dos maiores — senão o maior —, ponto de controvérsias na determinação da política do setor público. Em particular, esses aspectos ocupam uma posição de destaque na determinação da política fiscal e dos pagamentos de transferência.
    Assim, é uma sociedade política que decidirá qual o padrão de distribuição de riquezas na sociedade, ajustando quem receberá mais renda e quem terá rendimentos subtraídos. Os meios pelos quais se dá o ajuste constituem também um importante problema político, que culmina na definição das diretrizes que deverão orientar as políticas de tributação e de transferências de recursos.
    Em geral, a função distributiva do Estado é exercida por meio dos seguintes instrumentos, entre outros:

    • tributação da renda ou da propriedade, que pode ser progressiva ou não (dizemos que um tributo é progressivo quando ele aumenta proporcionalmente ao valor da base tributável, que pode ser a renda ou o patrimônio; nesse caso, tributa-se mais a quem tem mais e menos a quem tem menos);
    • transferências e subsídios, que podem ser diretos ou indiretos;
    • disponibilização de rendas mínimas ou de serviços e bens públicos.

    Portanto, o sistema de decisão política, as formas de participação da sociedade e a capacidade de vocalização de preferências possuem um papel crucial para definir a composição dos grupos de beneficiários e pagadores, bem como o nível de redistribuição da renda entre os grupos.
    Por último, temos a função estabilizadora, que, na definição de Musgrave, é o “uso da política orçamentária visando à manutenção de um elevado nível de emprego, um razoável grau de estabilidade do nível de preços, o alcance da estabilidade na balança de pagamentos e ainda uma taxa aceitável de crescimento econômico”. Essa função compreende todas as ações do Estado que objetivam manter o nível dos empregos, preços, gastos e crescimento em parâmetros distintos dos que haveria apenas com o ajuste pela ação dos indivíduos no mercado. O processo nivelador de empregos, preços, gastos e crescimento no mercado, que resulta da multiplicidade de decisões voluntárias entre os indivíduos, é substituído (integral ou parcialmente) pelo processo nivelador político, isto é, pelas decisões da sociedade política, conforme os critérios do sistema político adotado por aquela sociedade.
    São estas as questões que se colocam para a realização dessa função:

    • Qual deve ser o nível de emprego na sociedade? Em quais setores?
    • Qual deve ser o nível dos preços na sociedade? Em quais setores?
    • Qual deve ser o nível de dispêndios e de poupança de uma sociedade?
    • Qual deve ser o nível do crescimento econômico?

    No mercado, tais questões são respondidas pelas decisões dos agentes econômicos, os quais, dadas as preferências individuais e as condições macroeconômicas, irão optar por empregar ou não fatores de produção, por demandar ou não diferentes preços, por gastar, poupar ou investir seus recursos ou não.
    Para o Estado, no exercício da função fiscal estabilizadora, as respostas a essas questões não podem ser o resultado das preferências individuais. Novamente, é a decisão política que irá nortear a definição dos níveis desejados de emprego, preços, dispêndios, poupança e investimento, por meio dos instrumentos fiscais postos à disposição do governo. Assim, o Estado pode recorrer, por exemplo, ao aumento ou à diminuição do gasto público, conforme queira aumentar ou diminuir o nível de emprego e de preços da economia. Essa é a chamada política fiscal. Musgrave afirma que

    olhando as implicações de um orçamento sobre a demanda agregada, é evidente que as compras governamentais, da mesma forma que as privadas, constituem um componente da demanda final. (...) Falando de um modo geral, os efeitos sobre a demanda agregada gerados por medidas orçamentárias — os efeitos da expansão — serão tão maiores quanto maior for o déficit ou menor for o superávit, além de serem proporcionais ao tamanho dos gastos governamentais.

    Desse modo, uma das questões-chave para a função estabilizadora do Estado é o equilíbrio entre gastos governamentais e o fomento ao crescimento econômico.
    As funções fiscais de Musgrave são atualmente as mais aceitas pelos teóricos como justificativas para a intervenção do Estado na vida social. Pode-se afirmar que as funções de Musgrave se coadunam com uma corrente teórica tradicionalista, na qual se incluem neoclássicos e keynesianos, que invocam a necessidade de correção, pelo Estado, de “falhas de mercado” apontadas na provisão de bens e na estabilidade macroeconômica, e na necessidade de redistribuição da renda para evitar desigualdades sociais. Ainda nessa corrente clássica, admitem-se, na função fiscal alocativa, o fornecimento de bens e serviços que, a rigor, não são considerados bens públicos para a teoria econômica, a exemplo da saúde e da educação, que poderiam ser oferecidos pelo mercado, mas que a sociedade política decisora considera relevante para a provisão governamental. Podemos dizer que essa é a corrente teórica adotada na Constituição Federal, de 19882 política brasileira, que inclui entre as funções do Estado, por exemplo, a manutenção do serviço postal e do correio aéreo nacional e a oferta da educação básica.
    Apesar de majoritária, a corrente clássica das funções fiscais não é isenta de críticas. Correntes como a Teoria da Escolha Pública, de James Buchanan3, e a Teoria Anarco-Capitalista, de David Friedman4, recusam as funções de Musgrave por entenderem que as ações do Estado não apenas são inúteis para a correção do mercado, como são prejudiciais ao bem-estar social, uma vez que por meio delas os critérios de alocação de bens, destinação de rendas e nivelação de preços obedecem a decisões políticas, sujeitas à apropriação por grupos de interesse e à ineficiência alocativa.

     

    1 MUSGRAVE, Richard A.; MUSGRAVE Peggy B. Finanças Públicas. Rio de Janeiro: Campus, 1980.
    2 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Belo Horizonte: Assembleia Legislativa de Minas Gerais, 2012. Disponível em: <
    http://www.almg.gov.br/consulte/legislacao/Downloads/pdfs/ConstituicaoFederal.pdf >. Acesso em: 22 mar. 2013.
    3 BUCHANAN, James; TULLOCK, Gordon. The Calculus of Consent. Indianápolis: Liberty Fund, 1999. Disponível em: <
    http://www.econlib.org/library/Buchanan/buchCv3.html >. Acesso em: 25 mar. 2013.
    4 FRIEDMAN, David. The machinery of freedom: guide to a radical capitalism. 2nd. ed. Disponível em: <
    http://daviddfriedman.com/The_Machinery_of_Freedom_.pdf >. Acesso em: 25 mar. 2013. (tradução para o português Disponível em: http://www.libertarianismo.org/index.php/biblioteca/32-david-d-friedman/63-as-engrenagens-da-liberdade .

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