A erradicação da pobreza e a redução das desigualdades sociais e regionais constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, inscritos no inciso III do art. 3º da Constituição Federal de 1988¹. O objetivo de redução das desigualdades regionais e sociais aparece expressamente em outros dispositivos constitucionais, a exemplo do art. 170 da Constituição Federal, que, ao tratar dos princípios gerais da atividade econômica, dispõe que a ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme ditames da justiça social, observando, entre outros princípios, a redução das desigualdades regionais e sociais.

A Constituição Mineira² também acrescentou a erradicação da pobreza aos objetivos do Estado.

Pobreza e desigualdade são problemas que se manifestam, não como fatalidade histórica, mas como produtos de um acordo social excludente, que não reconhece a cidadania para todos, produzindo, em decorrência, diferenças no exercício dos direitos e no acesso a oportunidades.

A pobreza entendida como situação social marcada pela carência e pela vulnerabilidade, tem se imposto como questão central do debate público e tem sido objeto de um conjunto de intervenções de governo.

Toda a intervenção estatal se fundamenta em uma teoria, mais ou menos implícita ou explícita sobre o problema que se pretende enfrentar, que fornece o arcabouço para as ações a serem implementadas. No debate sobre a pobreza é possível identificar diferentes abordagens, que fornecem elementos para distintas estratégias adotadas pelos governos. Entre as abordagens sobre a pobreza, destacamos os seguintes enfoques:

• enfoque monetário, que identifica a pobreza como insuficiência de renda. Trata-se de uma perspectiva que utiliza as variáveis renda e consumo como representativas da situação de pobreza de indivíduos ou de domicílios. São considerados pobres aqueles que não atingem um nível de renda ou de consumo capaz de satisfazer as necessidades de sobrevivência. Dentro desse enfoque, uma medida muito utilizada refere-se à definição de uma linha de pobreza, que identifica como pobres aqueles indivíduos ou domicílios que apresentem renda inferior a essa linha. Do mesmo modo a linha de indigência identifica os miseráveis entre os pobres, como aqueles que vivem em situação de pobreza extrema. O cálculo do número de pobres existentes na população brasileira varia em função dos valores estabelecidos para a definição das linhas de pobreza e de indigência, a depender da metodologia utilizada nessa definição. Assim, diferentes instituições, com metodologias de medição distintas, chegam a valores diferentes, e, portanto, a números também diferentes da pobreza e da indigência no País. A definição utilizada pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada — Ipea — e pela Fundação João Pinheiro — FJP — para a elaboração do Índice de Desenvolvimento Humano Municipal — IDH-M — vincula o valor de corte da linha ao salário mínimo. O governo federal, por seu turno, a partir de 2011, com a implementação do Plano Brasil sem Miséria, passou a adotar oficialmente as referências de linha de pobreza e linha de extrema pobreza, com vistas a possibilitar o monitoramento das ações públicas de enfrentamento à pobreza por meio de um indicador de base monetária, mesmo adotando um conceito multidimensional de produção e reprodução da pobreza. Dessa forma, consideram-se pobres os indivíduos e famílias com renda per capita de até R$140,00, identificada como a linha de corte para o acesso aos benefícios do Programa Bolsa Família³ — PBF —, e consideram-se em situação de extrema pobreza aqueles com renda familiar mensal per capita de até R$70,00, identificada como a linha de corte para o acesso aos benefícios do Programa Brasil Sem Miséria.
  
  
• enfoque das necessidades básicas, de acordo com o qual são consideradas pobres as pessoas que não têm suas necessidades básicas satisfeitas, que não têm acesso a uma série de bens e serviços considerados como mínimos para uma vida de qualidade. Trata-se, portanto, de uma concepção multidimensional de pobreza, que enfatiza as condições de acesso a bens e serviços públicos pelas populações residentes em determinados territórios. Cada sociedade irá pactuar, assim, o que considera básico para uma vida de qualidade. A concepção de pobreza como necessidades básicas insatisfeitas informa uma metodologia de mensuração da pobreza também de caráter multidimensional. São exemplares dessa concepção os índices compostos, que articulam diversas dimensões afetas à qualidade de vida, como o Índice de Qualidade de Vida Urbano — IQVU —, elaborado pela Prefeitura de Belo Horizonte, e o Índice Mineiro de Responsabilidade Social — IMRS —, elaborado pela Fundação João Pinheiro para Minas Gerais, a partir do que determina a Lei 14.172, de 2002⁴, alterada pela Lei 15.011, de 2004⁵, de iniciativa da Assembleia Legislativa do Estado. Índices como o IQVU e o IMRS buscam medir o acesso a bens e serviços ou o efeito desse acesso na qualidade de vida das pessoas em determinados espaços geográficos, possibilitando, então, o mapeamento dessa condição no território. É por essa metodologia que se constroem mapas de pobreza, que traduzem as condições de vida de grupos específicos.
  
  
• enfoque das capacidades, que parte do pressuposto que a pobreza é a privação de capacidades básicas dos indivíduos para realizar os objetivos de uma vida longa, saudável e criativa, desfrutada com liberdade, dignidade, autoestima e respeito. Pobres seriam aqueles que carecem de capacidades básicas para viver bem em seu meio social e que não encontram oportunidades para se realizarem como pessoas. Esse enfoque informa um índice muito conhecido: o Índice de Desenvolvimento Humano — IDH — produzido pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento — PNUD. Ressalte-se que, por meio de convênio com o PNUD, a FJP e o Ipea produzem o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal — IDH-M —, e o Atlas de Desenvolvimento Humano no Brasil⁶.
  
  
• enfoque da exclusão, que trata a pobreza como um fenômeno que articula diversas dimensões de ordem material e subjetiva, como valores, condutas e atitudes (resignação, apatia, ressentimento, baixa expectativa de futuro, entre outros). Essa articulação acaba por manter e reproduzir as situações de vulnerabilidade e de destituição. A pobreza, por esse enfoque, deve ser analisada a partir das relações e interações sociais promotoras de exclusão, dos processos que fomentam a exclusão.
  
  
• enfoque das vulnerabilidades e riscos, abordagem mais abrangente sobre a pobreza e que acaba por incorporar as concepções anteriormente apresentadas (privação de renda, necessidades básicas insatisfeitas, privação de capacidades e exclusão social). A literatura afeta à abordagem das vulnerabilidades e riscos afirma a importância do componente territorial para o dimensionamento da condição de vulnerabilidade. Por essa concepção, o território importa no acesso a oportunidades e, assim, no acúmulo de ativos. Dessa forma, áreas e regiões segregadas precisam ser claramente identificadas como unidades de intervenção específica do Estado, no sentido da promoção da aquisição de ativos, da oferta de oportunidades e do estabelecimento de respostas públicas para a prevenção, a mitigação e o enfrentamento de eventos de risco.
  
  

O reconhecimento de que a pobreza se apresenta no País como estrutural e massiva e se manifesta na articulação de diversos fatores — privação de renda; falta de acesso a bens e serviços sociais; privação de capacidades; vulnerabilidade social; e, finalmente, exposição a riscos — e que essa multiplicidade de dimensões e de fatores ou vetores de destituição (econômicos, sociais, culturais, familiares, comunitárias) conforma trajetórias distintas, com distintas combinações de privações, o que explicita, também, a heterogeneidade do fenômeno, impõe a implementação de estratégias articuladas para o enfrentamento do problema que vão além das políticas sociais específicas.

Dos enfoques ampliados decorrem componentes que devem ser considerados pelas políticas de enfrentamento da pobreza como a intersetorialidade para lidar com a multidimensionalidade do fenômeno; a flexibilidade dos serviços repeitando as diferentes combinações dos vetores de destituições e de como se apresentam em diferentes territórios; o foco na ampliação da autonomia e da capacidade dos sujeitos, incorporando a dimensão subjetiva da pobreza.

No âmbito nacional, além do Programa Bolsa Família — PBF⁷ —, criado para apoiar as famílias mais pobres e garantir a elas o direito à alimentação e o acesso à educação e à saúde, o governo federal lançou, em 2011, por meio do Decreto Federal 7.492, de 2011⁸, o Plano Brasil Sem Miséria⁹, que tem por objetivo elevar a renda e as condições de bem-estar da população. As famílias extremamente pobres que ainda não são atendidas pelo PBF serão localizadas por meio da "busca ativa" e incluídas de forma integrada nos diversos programas sociais de acordo com as suas necessidades. Coordenado pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome — MDS —, o Plano Brasil sem Miséria articula e mobiliza esforços da União, dos Estados e dos Municípios com o objetivo de retirar 16,2 milhões de brasileiros da situação de extrema pobreza. Para tanto, o Plano envolve a criação de novos programas e a ampliação de iniciativas já existentes, em parceria com empresas públicas, privadas e organizações da sociedade civil. O Plano prevê, ainda, ampliação dos serviços públicos nas áreas definidas pelo mapa da pobreza, através da integração de diversas áreas como assistência social, saúde, educação e saneamento por meio da criação e do aumento da cobertura de diversos programas públicos, por exemplo, o Programa Bolsa Família.

1 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília: Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 16 Jul. 2019.

2 MINAS GERAIS. Constituição (1989). Constituição do Estado de Minas Gerais. Belo Horizonte: Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais, 2012. Disponível em: <http://www.almg.gov.br/consulte/legislacao/Downloads/pdfs/ConstituicaoEstadual.pdf>. Acesso em: 11 nov. 2013.

3 BRASIL. Lei nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004. Cria o Programa Bolsa Família e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l10.836.htm>. Acesso em: 7 nov. 2013.

4 MINAS GERAIS. Lei nº 14.172, de 15 de janeiro de 2002. Cria o Índice Mineiro de Responsabilidade Social. Disponível em: <http://www.almg.gov.br/consulte/legislacao/completa/completa.html?tipo=LEI&num=14172&comp=&ano=2002&aba=js_textoAtualizado#texto>. Acesso em: 21 mar.. 2013.

5 MINAS GERAIS. Lei nº 15.011, de 15 de janeiro de 2004. Dispõe sobre a responsabilidade social na gestão pública estadual, altera a Lei n.º 14.172, de 15 de janeiro de 2002, que cria o Índice Mineiro de Responsabilidade Social, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.almg.gov.br/consulte/legislacao/completa/completa.html?tipo=LEI&num=15011&comp=&ano=2004&aba=js_textoAtualizado>. Acesso em: 11 nov. 2013.

6 PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO (PNUD Brasil). INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA. FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO (FJP). Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil: Atlas Brasil 2013. Disponível em: <http://atlasbrasil.org.br/2013/pt/o_atlas/o_atlas_/>. Acesso em: 16 Jul. 2019.

7 BRASIL. Lei nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004. Cria o Programa Bolsa Família e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l10.836.htm>. Acesso em: 7 nov. 2013.

8 BRASIL. Decreto nº 7.492, de 02 de junho de 2011. Institui o Plano Brasil Sem Miséria. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Decreto/D7492.htm>. Acesso em: 21 mar. 2013.

9 BRASIL. Presidência da República. Plano Brasil Sem Miséria. Brasília, 2013. Disponível em: <http://www.brasilsemmiseria.gov.br/>. Acesso em: 11 nov. 2013.