Entenda
Informações Gerais
O controle da Administração Pública consiste na atividade de rever e de fiscalizar os atos e os procedimentos da administração. Seus objetivos são, entre outros, assegurar que as normas legais e administrativas sejam observadas e cumpridas de forma correta e tempestiva; coibir a má aplicação de recursos públicos; e fornecer informações adequadas e consistentes para auxiliar as tomadas de decisões pelos administradores e a fiscalização por parte da sociedade.
Como um princípio da Administração Pública, o exercício do controle não é apenas um poder, mas um dever do administrador, a quem não é dada a prerrogativa de renunciar a ele. Ao contrário do que comumente se pensa, o controle da Administração Pública não visa só a punir as infrações cometidas pelos agentes públicos, mas também a subsidiar tais agentes e a sociedade na busca da consecução do interesse comum.
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Modalidades de Controle
Entre os critérios de classificação das modalidades de controle da Administração Pública comumente adotadas pelos doutrinadores, destacam-se aquelas relacionadas à localização do órgão de controle; ao momento ou oportunidade em que o controle é exercido; à natureza (aspecto) do controle; e ao órgão que o exerce.
Localização do órgão de controle
No tocante à localização do órgão fiscalizador, pode-se classificar o controle em interno ou externo. O controle interno é aquele exercido pelo próprio órgão ou Poder sobre seus atos. Já o controle externo é aquele realizado por órgão situado em estrutura diversa daquela do órgão fiscalizado.
Como exemplo de controle externo, tem-se a fiscalização financeira exercida pelos tribunais de Contas sobre outros poderes ou órgãos da Administração Pública, o julgamento, pelas casas legislativas, das contas anualmente prestadas pelos chefes do Poder Executivo e o controle exercido pela sociedade por meio da participação dos cidadãos na gestão pública, na fiscalização, no monitoramento e no controle das ações da Administração Pública, contribuindo para a correta aplicação dos recursos públicos.
Momento ou oportunidade do exercício do controle
Sob esse âmbito, o controle pode ser classificado em prévio (ou a priori), concomitante e posterior (ou a posteriori). O controle prévio é aquele realizado antes que o ato administrativo seja consumado, razão pela qual é considerado pelos doutrinadores como de natureza preventiva. Cita-se, como exemplo, a autorização, por parte do Senado Federal, para que União, estados, Distrito Federal e municípios realizem operações externas de natureza financeira. Também enquadra-se no controle prévio a competência do Congresso Nacional para autorizar o presidente e o vice-presidente da República a se ausentarem do País, quando esse afastamento exceder a 15 dias.
O controle concomitante é aquele que se processa à medida que os atos administrativos vão sendo praticados ou exercidos pelos agentes públicos, como, por exemplo, o acompanhamento da execução orçamentária.
Já o controle posterior ocorre após a realização ou consumação dos atos administrativos e pode revê-los ou confirmá-los. A análise, pelos tribunais de Contas, dos atos administrativos que concederam aposentadoria a servidores públicos é um típico caso de controle posterior.
Natureza (aspecto) do controle exercido
Sob esse aspecto, tem-se o controle de legalidade e o controle de mérito. Conforme se depreende da própria expressão, o controle de legalidade é aquele por meio do qual o órgão controlador analisa se o ato administrativo está em conformidade com os preceitos legais que o regem. Exemplo desse controle é a análise realizada pelo Poder Judiciário, por meio do mandado de segurança, acerca da legalidade de atos administrativos. Já o controle de mérito ocorre quando o órgão fiscalizador analisa a conveniência, a oportunidade, a justiça e a utilidade do ato administrativo praticado. Como regra, o Judiciário não pode exercer esse controle.
Órgão que exerce o controle
Segundo esse importante critério de classificação de controle, uma vez que leva em consideração o órgão que o exerce, o controle pode ser administrativo, judicial ou legislativo. O controle administrativo é aquele exercido pelo Poder Executivo e pelos órgãos administrativos dos demais Poderes sobre suas próprias atividades administrativas. Por meio dele, analisam-se os aspectos da legalidade e do mérito, segundo os quais, ao final, o ato ou a conduta administrativa poderá ser confirmado, alterado ou corrigido pela administração. Nessa perspectiva, o aspecto interno do controle exercido permite o reconhecimento da prerrogativa de autotutela conferida aos órgãos da Administração. Dessa maneira, se ocorrerem condutas inconvenientes ou ilegais, a própria Administração pode revogá-las ou invalidá-las.
O ato inconveniente ou inoportuno praticado por um agente público pode ser revogado pela autoridade superior, ao passo que o ato ilegal deve ser anulado. Nesse ponto, cumpre mencionar a Súmula nº 473, de 19691, do Supremo Tribunal Federal, que assegura à Administração Pública o poder de anular seus próprios atos, quando apresentarem vícios de natureza jurídica, e a prerrogativa de revogá-los, se inoportunos ou inconvenientes, observados os direitos adquiridos. Assim, a revogação, que é uma mera prerrogativa, incide apenas sobre os atos e as decisões inconvenientes, ao passo que a anulação recai sobre os atos ilegais. Não se revoga ato ilegal, da mesma forma que não se anula ato inoportuno ou inconveniente. A diferença básica entre a revogação e a anulação é que a primeira produz efeitos para o futuro, ou seja, a partir da data em que o ato for revogado. A anulação, que pressupõe desconformidade com o Direito, produz efeitos retroativos, uma vez que alcança o ato desde a sua origem, isto é, desde a data em que foi praticado.
Como exemplo de meios de controle administrativo, citam-se, entre outros, a supervisão ministerial, os recursos administrativos e o direito de petição.
Já o controle judicial é aquele exercido pelos órgãos do Poder Judiciário sobre seus atos administrativos, bem como sobre os atos administrativos praticados pelos Poderes Legislativo e Executivo. Em regra, o Judiciário não pode apreciar o mérito (conveniência e oportunidade) dos atos administrativos, restringindo-se à sua análise de legalidade e legitimidade. Isso demonstra que o juiz não pode revogar atos da Administração Pública, mas tão somente anulá-los, mediante provocação da parte interessada.
Pode-se destacar, entre outros, os seguintes instrumentos de controle judicial: mandado de segurança individual e coletivo, ação popular, ação civil pública, habeas corpus, habeas data e a ação de improbidade administrativa.
O controle legislativo é aquele exercido pelo Poder Legislativo sobre os demais Poderes e órgãos da administração direta e indireta. É importante lembrar que o controle legislativo se restringe às hipóteses previstas na Constituição da República, de 19882, sob pena de violação do princípio da separação de Poderes.
Em sua acepção política, o controle legislativo ocorre quando o parlamento se utiliza de suas prerrogativas constitucionais para sustar atos e contratos do Poder Executivo; convocar autoridades para pessoalmente prestarem informações sobre assunto previamente determinado; encaminhar, por meio das Mesas legislativas, pedidos de informações a autoridades; apurar eventuais denúncias de irregularidades, por meio de suas Comissões Parlamentares de Inquéritos — CPIs; etc.
Por outro lado, o controle financeiro exercido pelo Poder Legislativo, com o auxílio dos tribunais de Contas, se dá por meio do exercício da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos Poderes e órgãos e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas.
Qualquer pessoa física ou jurídica (pública ou privada) que arrecade, utilize, guarde, gerencie e administre bens ou recursos públicos ou pelos quais responda o Estado ou entidade da administração indireta, ou que assuma em nome deles obrigações de natureza pecuniária deve prestar contas sobre seus atos, a fim de que sejam analisados todos os aspectos já mencionados. Assim, todo aquele que gerencie recursos e bens públicos tem o dever de prestar contas sobre como executou essa tarefa.
É necessário mencionar, ainda, o controle exercido pela sociedade sobre a Administração Pública, mediante o acompanhamento e a fiscalização das políticas públicas desenvolvidas pelo Estado.
1 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Súmula nº 473. A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=473.NUME.%20NAO%20S.FLSV.&base=baseSumulas>. Acesso em: 10 mai. 2018.
2 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília: Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 10 mai. 2018.