Atuação da ALMG

Entenda

Informações Gerais

• Execução Orçamentária da Receita

  A execução orçamentária da receita corresponde às atividades de apropriação de recursos pelo governo. A maior parte dos recursos do Estado, isto é, as receitas públicas, é obtida por meio da tributação, que é a extração coercitiva de recursos da população na forma de tributos. As receitas obtidas por tais meios são chamadas receitas tributárias e a concepção e gestão dessa atividade constitui a Política Tributária do Estado. Existem ainda outras formas de obtenção de receitas, como o endividamento público e as transferências de recursos entre os entes federativos (União, Estados, Municípios e Distrito Federal). Segundo o enfoque orçamentário, receita são todos os ingressos de caráter não devolutivo, disponíveis para cobertura das despesas orçamentárias.

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• Classificação orçamentária da Receita

  A Lei Federal nº 4.320, de 1964¹, em seu art. 11, classifica a receita orçamentária em duas categorias econômicas: receitas correntes e receitas de capital.
  
  As receitas correntes são aquelas destinadas a financiar as despesas de manutenção das atividades governamentais, que, em regra, não aumentam o patrimônio. Não são, portanto, consideradas receitas correntes as provenientes de operações de crédito, tampouco as de alienações de bens.
  
  Já as receitas de capital são aquelas cobradas pelo Estado ocasionalmente, ou seja, se revestem de caráter transitório e, em regra, não afetam o patrimônio. São elas as decorrentes de constituição de dívidas e de alienação de bens e as transferências de capital.
  
  As receitas correntes e as receitas de capital, por suas vezes, são subclassificadas conforme a origem dos recursos. Esse nível de classificação identifica a procedência dos recursos em relação ao fato gerador dos ingressos das receitas.
  
  No caso das receitas correntes, a subclassificação serve para identificar as receitas que são retiradas compulsoriamente da população, ou seja, a receita tributária e a receita de contribuições; as provenientes das atividades em que o Estado atua diretamente na produção, que são a receita agropecuária, a receita industrial e a receita de serviços; as provenientes da exploração do seu próprio patrimônio, qual seja a receita patrimonial; as obtidas por transferências destinadas ao atendimento de despesas correntes, que são as transferências correntes, ou, ainda, outras receitas correntes e as receitas correntes intraorçamentárias.
  

  
  No caso das receitas de capital, a subclassificação serve para identificar as receitas que são oriundas de endividamento, que são as operações de crédito; as oriundas da venda de ativos, ou seja, alienação de bens; as provenientes das transferências de recursos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas de capital, quais sejam as transferências de capital; as obtidas por meio da amortização dos empréstimos concedidos pelo Estado, denominadas de amortização de empréstimos; aquelas oriundas do superávit do orçamento corrente, que são as receitas de capital intraorçamentárias e outras receitas de capital.
  
  

   

  1 BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e contrôle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm>. Acesso em: 25 mar. 2013.

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• Estágios da execução da receita

  A execução da receita orçamentária passa por três estágios: previsão-lançamento, arrecadação e recolhimento. A previsão consiste na estimativa da receita, quando da elaboração da lei orçamentária. No caso específico das receitas tributárias, ocorre o lançamento fiscal, em que a repartição competente, após verificar a procedência do crédito e identificar a pessoa que lhe é devedora, inscreve o débito fiscal. Cabe ressaltar que o lançamento só se aplica às receitas tributárias. As demais são previstas, arrecadadas e recolhidas.
  
  
  A arrecadação da receita é o ato pelo qual os contribuintes comparecem perante os agentes arrecadadores (repartições fiscais e rede bancária autorizada) e realizam o pagamento dos seus tributos ou outros débitos com o Estado. Por fim, o recolhimento compreende a entrega do produto da arrecadação dos agentes arrecadadores ao tesouro público (conta única). O recolhimento das receitas será feito observando-se o princípio de unidade de tesouraria, sendo vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais.

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• Execução orçamentária da despesa

  A execução orçamentária da despesa é o processo por meio do qual o governo gasta os recursos arrecadados. As despesas devem ser autorizadas nas leis de planejamento e orçamento. Assim, a execução orçamentária da despesa reflete as várias políticas e prioridades governamentais. A maior parte dos gastos do Estado, isto é, das despesas públicas, destina-se a financiar a manutenção do aparelho estatal, ou seja, da estrutura administrativa do Estado. As demais são destinadas à realização de investimentos e ao pagamento de dívidas.

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• Classificação orçamentária da despesa

  Existem diferentes classificações orçamentárias da despesa, que permitem a visualização do gasto sob enfoques diversos, de acordo com o ângulo pelo qual se pretende analisar. O modelo de classificação da despesa orçamentária no Brasil se baseia em quatro critérios, a saber: a classificação institucional, que permite entender “quem” fez o gasto, isto é, quais unidades administrativas foram responsáveis pela execução da despesa; a classificação funcional-programática, que permite entender “para que” foi feito o gasto, isto é, como ele se encaixa na estrutura de planejamento e orçamento; a classificação por natureza da despesa, ou classificação econômica, que permite entender “o que” está sendo adquirido com a despesa; e a classificação por fonte de recurso, que permite entender “de onde” vêm os recursos para aquela despesa.
  
  
  A Classificação institucional da despesa responde à indagação "quem é o responsável pela programação?", tendo como finalidade evidenciar as unidades administrativas responsáveis pela execução da despesa, ou seja, os órgãos que gastam os recursos, em conformidade com a programação orçamentária. Essa classificação reflete a estrutura organizacional e administrativa governamental e está ordenada em dois níveis hierárquicos: órgão e unidade orçamentária. O órgão representa a unidade da administração direta a que a unidade orçamentária está vinculada. A unidade orçamentária, por sua vez, representa o agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou sistema operacional a que serão consignadas dotações próprias (recursos). É importante ressaltar que as unidades orçamentárias não são necessariamente unidades administrativas.
  
  A Classificação funcional responde à indagação: “em que área de ação governamental a despesa será realizada?". Como exemplos de funções, podemos citar a saúde, a educação e a assistência social, entre outras. Já a classificação programática responde à indagação “para que os recursos são alocados?", ou seja, "com que finalidade?". São exemplos de programas: Vigilância em Saúde; Atendimento Ambulatorial, Emergencial e Hospitalar; Gestão do SUS, entre outros. A classificação funcional-programática visa ao fornecimento de informações sobre as realizações do governo, por meio da apresentação da relação das funções, subfunções e do conjunto de programas que compõem o orçamento público. A função representa o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público. Ex: saúde, educação, segurança pública, etc. A função é um atributo da ação e tem por fim identificar em que áreas de atuação da administração pública são despendidos os recursos públicos. Essa vinculação se realiza por meio da reunião das ações de acordo com seu objeto e seu produto. Nesse caso, um mesmo programa pode ter ações vinculadas a diversas funções e unidades orçamentárias. Essas funções, por sua vez, poderão ser combinadas com unidades orçamentárias diferentes daquelas a que estão diretamente relacionadas. A subfunção representa uma partição da função e visa agregar determinado subconjunto de despesas do setor público. Por exemplo, na Função Saúde temos uma Subfunção Assistência Hospitalar e Ambulatorial; na Função Educação, temos uma Subfunção Ensino Fundamental. A exemplo do que ocorre na relação entre funções e unidades orçamentárias, as subfunções poderão ser combinadas com funções diferentes daquelas a que estão diretamente relacionadas.
  
  
  O programa é o módulo comum integrador entre o Plano Plurianual de Ação Governamental — PPAG — e o Orçamento. Toda ação do governo está estruturada em programas orientados para a realização dos objetivos estratégicos definidos para o período do PPAG, que é de quatro anos. Projeto e atividade são instrumentos de programação utilizados para alcançar o objetivo de um programa. A atividade envolve um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação do governo. O projeto envolve um conjunto de operações limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento das ações do governo. O conjunto dos projetos e atividades compõe as ações de governo expressas no PPAG.
  
  
  Por sua vez, a Classificação econômica responde às indagações “o que será adquirido?” e “qual será o efeito econômico da realização da despesa?". Entende-se por grupos de natureza de despesa a agregação de elementos de despesa que apresentam as mesmas características quanto ao objeto de gasto. A classificação da despesa, segundo a sua natureza, compõe-se de:

  •  categoria econômica;
  •  grupo de natureza da despesa;
  •  elemento de despesa.

  A Lei Federal nº 4.320, de 1964¹, em seu art. 12, classifica a despesa orçamentária em duas categorias econômicas: as Despesas Correntes e as Despesas de Capital. As Despesas Correntes são aquelas relativas ao custeio ou manutenção da máquina pública. As Despesas de Capital compreendem os gastos de transferências e aplicações diretas, investimentos, inversões financeiras e abatimento da dívida, entre outros.
  Os três grandes grupos que compõem a categoria econômica das Despesas Correntes são:

  • Pessoal e Encargos;
  • Juros e Encargos da Dívida; 
  • Outras Despesas Correntes.

  Já os grupos que compõem a categoria econômica das Despesas de Capital são:

  • Investimentos;
  • Inversões Financeiras;
  • Amortização da Dívida.

  Uma informação gerencial importante, que complementa a classificação da despesa por natureza, é a denominada modalidade de aplicação, a qual tem por finalidade indicar se os recursos são aplicados por órgãos ou entidades (públicas ou privadas) no âmbito da mesma esfera de governo, ou por outro ente da Federação e suas entidades, possibilitando, com isso, a eliminação da dupla contagem dos recursos transferidos ou descentralizados.
  
  
  São exemplos de modalidades de aplicação:

  • Transferências a Municípios — despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros da União ou dos Estados aos Municípios, inclusive para suas entidades da administração indireta;
  • Transferências a instituições privadas sem fins lucrativos — despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros a entidades sem fins lucrativos que não tenham vínculo com a administração pública.
  • Aplicações diretas — aplicação direta, pela unidade orçamentária, dos créditos a ela alocados ou oriundos de descentralização de outras entidades integrantes ou não dos orçamentos fiscal ou da seguridade social, no âmbito da mesma esfera de governo. O elemento de despesa tem por finalidade identificar os objetos de gasto, tais como vencimentos e vantagens fixas, juros, diárias, material de consumo, etc.

  Por fim, a Classificação por fonte de recurso identifica a origem dos recursos orçamentários e é utilizada para indicar que espécies de recursos irão financiar as despesas. Ela decorre da necessidade de melhor acompanhar e controlar o grande número de vinculações existentes entre receitas e despesas. Por meio dela, demonstra-se a totalidade ou a parcela de receitas que se vinculam a determinadas despesas. Essa classificação é diferente da classificação da receita, pois busca mostrar a forma de obtenção dos recursos depois de estes já terem sido recolhidos pelo Estado, e não a sua origem mais remota. Assim, sob essa classificação, os recursos podem ser, por exemplo, “diretamente arrecadados” ou “recebidos da União”. Ao identificar a receita orçamentária por meio de um código de destinação, garante-se a reserva desse recurso para a despesa correspondente, se houver vinculação legal.

   
  
  

  1 BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e contrôle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm>. Acesso em: 25 mar. 2013.

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• Estágios da execução da despesa

  A execução da despesa orçamentária passa por três estágios: empenho, liquidação e pagamento. O empenho representa a vontade da administração pública em realizar uma despesa. Configura-se como um registro prévio, na contabilidade pública, de uma despesa a ser realizada. O empenho, por si só, não cria a obrigação de pagamento, podendo ser cancelado ou anulado, especialmente nos casos de não cumprimento do implemento de condição.
  
  
  A liquidação é o ato administrativo no qual o poder público reconhece que o objeto da despesa foi efetivamente realizado, ou seja, que o fornecedor entregou o produto ou o serviço de acordo com o que foi contratado. A liquidação é, portanto, a verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.
  
  
  O último estágio é o pagamento, que só poderá ser efetuado após a efetiva liquidação da despesa. Nessa fase, o recurso é efetivamente transferido para quem de direito.
   

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• Créditos adicionais

  No decorrer da execução orçamentária, pode haver a necessidade de realizar uma despesa não autorizada ou um acréscimo de recurso em uma determinada dotação prevista na lei orçamentária. Nesse caso, o Poder Executivo deverá enviar ao Poder Legislativo projeto de lei de abertura de crédito adicional, com vistas a obter autorização para a realização de despesa não autorizada na lei orçamentária. Os créditos adicionais são as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na lei de orçamento. A Lei Federal nº 4.320, de 1964¹, define as seguintes três categorias de créditos adicionais: crédito suplementar, crédito especial e crédito extraordinário.
  
  
  O crédito suplementar é um reforço na dotação orçamentária já existente na Lei Orçamentária Anual — LOA. É aberto quando os créditos orçamentários são ou se tornam insuficientes. A Constituição da República, de 1988², prevê em seu art. 165, § 8º, a possibilidade de constar na LOA dispositivo com autorização para abertura de crédito suplementar, vedando, no entanto, a concessão de créditos ilimitados.
  
  
  Em referência ao mencionado dispositivo constitucional, as leis orçamentárias estaduais recentes, de forma geral, têm autorizado o Chefe do Poder Executivo e do Poder Legislativo a abrir créditos suplementares ao seu orçamento até o limite de 10% (dez por cento) da despesa fixada na lei.
  
  
  O crédito especial, por sua vez, destina-se à cobertura de novas despesas, não autorizadas na LOA, que surgem depois que o orçamento já está em execução.
  Já o crédito extraordinário é destinado a atender despesas urgentes e imprevisíveis, como ocorre nos casos de guerra e calamidade pública, por exemplo. Os créditos suplementares e especiais são autorizados por lei e abertos por decreto do Poder Executivo (art. 42 da Lei nº 4.320, de 1964). Os créditos extraordinários são abertos por decreto do Poder Executivo, ad referendum do Poder Legislativo. A LOA poderá conter autorização prévia para o Executivo abrir créditos suplementares até determinado limite.
  
  
  

  São fontes de recursos que podem ser utilizadas para a abertura de créditos adicionais:

  • o superávit financeiro apurado no orçamento do exercício anterior;
  • o excesso de arrecadação;
  • a anulação parcial ou total de dotações orçamentárias;
  • as operações de crédito.

  No decorrer da execução orçamentária, pode haver também a necessidade de contingenciamento de gastos, ou seja, de bloqueio de despesas previstas no orçamento. As despesas são bloqueadas a critério do governo, que as libera ou não, dependendo da sua conveniência, de forma a assegurar o equilíbrio entre a execução das despesas e a disponibilidade efetiva de recursos. A Lei de Responsabilidade Fiscal, de 2000³— LRF — determina que a Lei de Diretrizes Orçamentárias — LDO — estabeleça os critérios para o contingenciamento de recursos. O contingenciamento ocorre nos seguintes casos:
  
  

  • quando a arrecadação não corresponde à que é esperada;
  • para a cobertura de despesas não previstas no orçamento;
  • para o cumprimento da meta de superávit primário prevista na LDO.

  
  
  

  1 BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e contrôle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm>. Acesso em: 25 mar. 2013.
  
  2 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília: Presidência da República.Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 25 fev. 2019.
  
  3 BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm>. Acesso em: 25 mar. 2013.
  
   

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